Beamtenrecht in Deutschland

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Beamtenrecht in Deutschland: Entstehung und Entwicklung

Entstehung und Entwicklung des Beamtenrechts in Deutschland

Das Berufsbeamtentum hat seine Wurzeln in der Zeit der Feudalherrschaft. In den sich allmählich entwickelnden Staaten der Neuzeit bedienten sich die Landesherren so genannter öffentlicher Diener, die die Aufgaben der Verwaltung wahrzunehmen hatten. Dieses „Anstellungsverhältnis" war vor allem eine auf Treue basierende Bindung an den Monarchen. Der angestellte Diener widmete seinem Herrscher auf Lebenszeit die volle Arbeitskraft und erhielt dafür Schutz und einen angemessenen Lebensunterhalt für sich und seine Familie. Im Laufe der Zeit trat an die Stelle der Monarchen der Staat. Aus dem „Diener des Fürsten" wurde ein „Staatsdiener". Einige der heute geltenden Grundsätze des Berufsbeamtentums haben also bereits in dieser Zeit ihren Ursprung, so etwa das Lebenszeitprinzip, die Treuepflicht des Beamten und als Gegenstück dazu die Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

Vom Preußischen Landrecht zum deutschen Beamtenrecht

Eine erste zusammenfassende Regelung des Beamtenrechts findet sich in Deutschland im Allgemeinen Preußischen Landrecht (1794). „Von den Rechten und Pflichten der Diener des Staates" lautet die Überschrift des 10. Titels in Teil II. Damit wurde das Beamtenrecht erstmals kodifiziert und der Beamte als Staatsorgan gekennzeichnet. In der Bayerischen Hauptlandes-Pragmatik vom 1. Juni 1805 wurde ein weiterer Schritt auf dem Weg zur Anerkennung der Unabsetzbarkeit der Beamten getan. Im 19. Jahrhundert wurde die Stellung des Berufsbeamtentums im öffentlichen Leben gefestigt. Die Gesetzgebung in den Einzelstaaten war Vorbild für die Reichsgesetzgebung nach der Gründung des Deutschen Reiches im Jahre 1871. Die Rechtsverhältnisse der Beamten wurden erstmals umfassend mit dem Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 geregelt. Es enthielt auch Vorschriften über das Disziplinarrecht. Einzelgesetze über die Besoldung sowie die Unfall- und Hinterbliebenenfürsorge ergänzten das Gesetz.

Auch den Übergang von der konstitutionellen Monarchie zur parlamentarischen Demokratie in der Weimarer Republik überdauerte das Berufsbeamtentum. Es wurde in der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 institutionalisiert (Art. 128 bis 131). Das Beamtenrecht wurde nun in einer Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen geregelt:
- Beamtenreichsrecht
- Reichsbeamtenrecht
- Landesbeamtenrecht
- Gemeindebeamtenrecht
- Beamtenrecht von Sondergruppen (u. a. Lehrer, Polizeibeamte).

Nach Hitlers Machtübernahme wurde auch das Beamtenrecht neu geregelt. Am 7. April 1933 wurde das Gesetz zur „Wiederherstellung des Berufsbeamtentums" erlassen. Allerdings handelte es sich hierbei nur scheinbar um ein Bekenntnis zum Berufsbeamtentum, denn in Wirklichkeit sollte es nur sicherstellen, dass unerwünschte Beamte aus dem öffentlichen Dienst entfernt werden konnten. Mit dem Beamtenrechtsänderungsgesetz vom 30. Juni 1933, dem Deutschen Beamtengesetz und der Reichsdienststrafordnung vom 26. Januar 1937 wurde das Beamtenrecht vereinheitlicht, sodass diese Gesetze nunmehr für alle deutschen Beamten galten. Die nationalsozialistische Diktatur brachte die Beamten in eine immer größere Abhängigkeit zum Staat – und missbrauchte sie so als Handlanger unzählbarer Ungerechtigkeiten und Verbrechen. Nur wenige Beamte leisteten Widerstand gegen dieses Unrecht und die damit einhergehende Willkür.

Heutiges Beamtenrecht

Nach dem Ende der nationalsozialistischen Herrschaft wurden zahlreiche Beamte einer politischen Überprüfung unterzogen und ihrer Ämter enthoben. Mit der so genannten „Entnazifizierung" sollte das Berufsbeamtentum grundlegend erneuert werden. Doch die Existenzberechtigung des Berufsbeamtentums war stark umstritten. Nach dem Willen der alliierten Siegermächte sollte für den öffentlichen Dienst ein Dienstrecht auf der Grundlage arbeitsrechtlicher Normen geschaffen werden. So sahen es auch die Verfassungen von Hessen, Groß-Berlin und Bremen vor. Die Verfassungen aller süddeutschen Länder garantierten dagegen das Berufsbeamtentum auch weiterhin. Trotz vielfacher Kritik entschied sich der Parlamentarische Rat schließlich, am Berufsbeamtentum festzuhalten. So wurde Art. 33 GG mit seinen beiden Absätzen 4 und 5 geschaffen, der bis heute die verfassungsrechtliche Grundlage des deutschen Berufsbeamtentums bildet.

Die Rechtsverhältnisse der Beamten wurden mit Verabschiedung des Bundesbeamtengesetzes (BBG) vom 14. Juli 1953 grundlegend geregelt. Allerdings wurde damit lediglich das Recht der Bundesbeamten neu geordnet, in den Ländern blieb es weiterhin zersplittert. Auf der Grundlage der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes wurden mit dem am 1. September 1957 in Kraft getretenen Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) Vorgaben für die Landesbeamtengesetzgebung geschaffen. Dies führte zu einer weitgehenden Angleichung beamtenrechtlicher Vorschriften in den alten Bundesländern.

Mit der Reform der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismusreform I) wurde 2006 diese Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes wieder abgeschafft. Die Gesetzgebungskompetenz für Besoldung, Versorgung und Laufbahnrecht wurde den Ländern übertragen. Einheitliche Vorgaben des Bundes sind nur noch für den Bereich des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten möglich. Das Statusrecht wird künftig durch das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) geregelt. Viele Experten gehen davon aus, dass dies zu einer starken Zersplitterung des Beamtenrechts in der Bundesrepublik führen wird.

In der DDR gab es hingegen kein Berufsbeamtentum. Hier galt für alle Werktätigen das Arbeitsgesetzbuch. Für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der staatlichen Organe gab es darüber hinaus zusätzliche Vorschriften. Nach der Wiedervereinigung sind die beamtenrechtlichen Vorschriften der alten Bundesländer im Wesentlichen auch von den neuen Ländern übernommen worden.

Verfassungsrechtliche Grundlagen des Berufsbeamtentums

Ausgangsbasis des deutschen Beamtenrechts sind Art. 33 Abs. 4 GG als beamtenrechtlicher Funktionsvorbehalt und Art. 33 Abs. 5 GG als institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Beide Absätze bilden eine Regelungseinheit. Diese Regelung gewährleistet die Einrichtung des Berufsbeamtentums zum Wohle der Allgemeinheit, um die Funktionsfähigkeit des Staatsapparates zu sichern.

Art. 33 Abs. 4 GG legt fest, dass hoheitsrechtliche Befugnisse grundsätzlich nur von Personen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis ausgeübt werden dürfen – oder anders ausgedrückt: Wer staatliche Macht ausübt, soll dies im Sonderstatus als Berufsbeamter tun, damit seine persönliche Unabhängigkeit und fachliche Qualifizierung garantiert sind. Art. 33 Abs. 5 GG beinhaltet eine Berücksichtigungspflicht der „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" bei der Gestaltung des öffentlichen Dienstes. Er ist somit Ermächtigungsgrundlage des Gesetzgebers zur Regelung des Beamtenrechts. Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Das Berufsbeamtentum soll fortan nicht nur gesetzlich geregelt, sondern auch „fortentwickelt" werden. Von dieser Regelung erhofft sich der Gesetzgeber größere Gestaltungsspielräume. Allerdings ist die inhaltliche Ausgestaltung und der Umfang dieser neuen Regelung umstritten.

Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums

Die Formulierung „hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums" in Art. 33 Abs. 5 GG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der gesetzlich nirgendwo näher definiert wird. Aufgrund der Abstraktheit dieser Formulierung musste sich das  Bundesverfassungsgericht (BVerfG) schon mehrfach mit seiner Auslegung auseinander setzen. Dabei ist eine umfangreiche Rechtsprechung zur Bestimmung des Begriffs „hergebracht" entstanden. Nach der Definition des BVerfG (BVerfGE 8, S. 332/343 oder BVerfGE 83, S. 89/98) ist darunter der „Kernbestand von Strukturprinzipien" zu verstehen, „die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind."

Aus den zahlreichen Einzelentscheidungen des BVerfG haben sich folgende wesentliche Grundsätze des Berufsbeamtentums herausgebildet:
- Das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis (für Beamte ergeben sich von jeher besondere Berufspflichten, vor allem Treue und Gehorsam).
- Die volle Hingabe an den Beruf (die Dienstleistungspflicht ist durch ständige Dienstbereitschaft geprägt).
- Das achtungs- und vertrauenswürdige Verhalten (Beamte sind als Repräsentanten des Staates gehalten, ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes so auszurichten, dass es den Erfordernissen ihres Berufes gerecht wird).
- Die Amtsverschwiegenheit (dieser Grundsatz gilt auch noch nach Beendigung des aktiven Beamtenverhältnisses).
- Die Alimentation (Grundsatz der [amts-]angemessenen Besoldung und Versorgung der Beamten und ihrer Familie).
- Das Lebenszeitprinzip (ist darauf ausgerichtet, Beamte lebenslänglich anzustellen).
- Das Laufbahnprinzip (ist eng verknüpft mit „lebenslangen" Berufsbeamten).
- Das Leistungsprinzip (sichert und beherrscht den grundgesetzlich verankerten Zugang zu allen öffentlichen Ämtern, beim Eintritt in den Staatsdienst und beim Aufstieg).
- Die unparteiische Amtsführung (Beamte haben sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben parteipolitisch neutral zu verhalten).
- Unzulässigkeit des Beamtenstreiks (Verbot kollektiver Maßnahmen zur Wahrung gemeinsamer Berufsinteressen).
- Die Fürsorgepflicht (als Gegenstück zur Treuepflicht der Beamten gegenüber dem Dienstherrn).
- Das Recht auf Beamtenvertretungen (Beamte haben das Recht, sich in Gewerkschaften oder Berufsverbänden zusammenzuschließen).
- Das Recht auf Einsicht in die Personalakten (mit diesem Recht wird Beamten Gelegenheit gegeben, sich vor Aufnahme von Sachverhalten in die Personalakte zu äußern).
- Der gerichtliche Rechtsschutz (Beamte sind über Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art zu hören, ihnen ist der Beschwerdeweg einzuräumen).

Fortentwicklung des Berufsbeamtentums

Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Danach ist das Berufsbeamtentum unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Ballungsraumzulage den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers wie folgt umrissen:

Das Berufsbeamtentum im Spannungsverhältnis zu den Grundrechten

Das Grundgesetz enthält in den Artikeln 1 bis 19 die Grundrechte. Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG gewährleistet, dass kein Grundrecht in seinem Kernbereich angetastet werden darf. Alle in der Verfassung verankerten Grundrechte gelten daher grundsätzlich auch für Beamte. Dennoch gibt es für Beamte teilweise tief einschneidende Grundrechtsbeschränkungen, die sich aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums ergeben. Einige Grundrechte gelten für sie daher nur in dem von Art. 19 Abs. 2 GG geschützten Kernbereich. Beispielhaft sollen hier zwei von mehreren Grundrechtsbeschränkungen eingehender betrachtet werden.

- Meinungsfreiheit
Obwohl dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 zufolge „jeder" das Recht hat, seine Meinung frei zu äußern, kann von Beamten das Recht der freien Meinungsäußerung nur im Rahmen ihrer besonderen Treuepflicht zum Staat wahrgenommen und ausgeübt werden. Zu dieser Auffassung kommt das Bundesverfassungsgericht in seiner Abwägung zwischen dem individuellen Freiheitsrecht auf Meinungsäußerung und der Institutionalisierung des Berufsbeamtentums. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu entschieden: „Jedes Verhalten, das als politische Meinungsäußerung gewertet werden kann, ist nur dann verfassungsrechtlich durch Art. 5 GG gedeckt, wenn es nicht unvereinbar ist mit der in Art. 33 GG geforderten politischen Treuepflicht des Beamten. Im konkreten Fall ist dann die Vereinbarkeit der Äußerung mit der politischen Treuepflicht des Beamten nach dem Grundsatz, dass rechtlich begründete Grenzen des Art. 5 GG im Lichte des durch sie begrenzten Grundrechts auszulegen sind, zu entscheiden."

- Koalitionsfreiheit
Die Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG gibt allen Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen das Recht, sich in Gewerkschaften zusammenzuschließen. Dieses Grundrecht gilt elementar auch für Beamtinnen und Beamte und hat in § 91 des Bundesbeamtengesetzes seinen Niederschlag gefunden. Allerdings wird das Koalitionsrecht von Beamten nicht in allen Aspekten des Art. 9 Abs. 3 GG geschützt, sondern nur in seinem Kernbereich. So können sich Beamte nach der derzeit herrschenden Rechtsauffassung des BVerfG nicht auf die Tarifautonomie und das Streikrecht berufen, die wesentlicher Bestandteil der Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG sind. Dem Wortlaut des Grundgesetzes ist in Art. 9 Abs. 3 keine Beschränkung dieses Grundrechts zu entnehmen. Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung für das Streikverbot der Beamten werden die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums herangezogen. Denn nach Auffassung des BVerfG zählen sie zu Werten mit Verfassungsrang, zu deren Schutz die Koalitionsfreiheit eingeschränkt werden könne. Die in Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Koalitionsfreiheit werde von den hergebrachten Grundsätzen des Art. 33 Abs. 5 GG soweit eingeschränkt, wie es die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Funktionsträger erfordere. In Anknüpfung an eine frühere deutsche Verwaltungstradition fordere das Grundgesetz ein Berufsbeamtentum, das gegründet auf loyale Pflichterfüllung eine stabile Verwaltung sichert, so das BVerfG. Mit der Neutralität der Amtsausübung im Dienste des ganzen Volkes sei daher das Streikrecht für Beamte nicht zu vereinbaren. Als Ausgleich für diese weitreichende Grundrechtsbeschränkung wurden mit dem § 94 BBG lediglich kollektive Beteiligungsrechte bei der Vorbereitung beamtenrechtlicher Regelungen festgelegt, die die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften wahrnehmen.

Trotz dieses Ausgleichs durch gewerkschaftliche Beteiligungsrechte wird die Rechtsauffassung des BVerfG indes von zahlreichen Rechtswissenschaftlern nicht mehr geteilt.

Nach ihrer Auffassung und nach Meinung der Gewerkschaften können die hergebrachten Grundsätze in Art. 33 Abs. 5 GG das Grundrecht auf Koalitionsfreiheit in Art. 9 Abs. 3 nicht in diesem Maße einschränken. Diese Ansicht wird auch durch einen internationalen Vergleich gestärkt. In zahlreichen europäischen Nachbarstaaten gibt es bereits umfassende Streik- und Verhandlungsrechte auch für Beamte. Diese Regelungen zeigen, dass Neutralitätspflicht und Streikrecht für Beamte nicht unvereinbar sind. In einigen Ländern ist das Streikrecht für Beamte zwar grundsätzlich gegeben, unterliegt aber Einschränkungen. Auch das demonstriert, dass die Funktionsfähigkeit des Staates anders gewährleistet werden kann als durch ein Totalverbot. Ein kleiner Hoffnungsschimmer ist da immerhin die Entscheidung des BVerfG (BvR 1213/85 vom 12. März 1993), derzufolge zumindest ein Streikbrechereinsatz von Beamtinnen und Beamten verfassungswidrig ist.

Rechtsgrundlagen des Beamtenrechts

Das öffentliche Dienstrecht der Beamten ist wesentlich durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 5 GG bestimmt. Als Konsequenz Daraus ergeben sich viele grundlegende Unterschiede gegenüber  Beschäftigungsverhältnissen in der Privatwirtschaft.

Regelung durch Gesetze und Verordnungen

Einer der grundlegenden Unterschiede des Beamtenrechts gegenüber der Privatwirtschaft liegt darin, dass es im öffentlichen Dienstrecht weder Tarifautonomie noch Streikrecht gibt. Anders als Arbeiter und Angestellte können Beamte ihre Beschäftigungsverhältnisse nicht eigenständig durch Tarifverträge gestalten. Die Rechtsverhältnisse der Beamten werden durch Gesetz – und damit einseitig vom Parlament – geregelt, während für Arbeiter und Angestellte die Gewerkschaften mit den Arbeitgebern Tarifverträge vereinbaren können, die nur im Einvernehmen beider Tarifvertragsparteien zustande kommen. Einige wesentliche statusrechtliche Unterschiede von Beamten und Tarifkräften (Arbeiter und Angestellte) sind in folgendem Schaubild dargestellt.

 

Unterschiede zwischen Beamtenrecht und Arbeitsrecht 

 

Es gibt zahlreiche Gesetze, die das Dienstrecht von Beamtinnen und Beamten regeln. Die Gesetze werden vom Parlament – dem Bundestag oder den jeweiligen Landesparlamenten – verabschiedet. Welches Parlament für die Gesetzgebung zuständig ist, regelt das Grundgesetz (Art. 70 bis 74). Bei der  Gesetzgebungskompetenz unterscheidet das Grundgesetz
- die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes oder der Länder
- die konkurrierende Gesetzgebung

Seit der Föderalismusreform hat der Bund nur noch die Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten. Das Statusrecht wird seit dem 1. April 2009 im BeamtStG bundeseinheitlich geregelt. Die Länder sind an die Vorgaben des BeamtStG gebunden und können eigenständige Regelungen zu diesem Bereich nur treffen, soweit es das BeamtStG zulässt. Bei Besoldung, Versorgung und Laufbahnrecht im öffentlichen Dienst haben die Länder nach der Föderalismusreform die Gesetzgebungskompetenz für die Beamtinnen und Beamten des Landes und der Kommunen. Für Rechtsverhältnisse der Bundesbeamten ist der Bund ausschließlich zuständig (ausschließliche Gesetzgebung).

Neben den Gesetzen zählen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften zu den weiteren Rechtsquellen, die das Dienstverhältnis der Beamten bestimmen. Rechtsverordnungen werden von der Regierung (wenn dafür eine Verordnungsermächtigung im Gesetz vorliegt) und Verwaltungsvorschriften (Rundschreiben, Verfügungen usw.) von der Verwaltung erlassen. Einige der wichtigsten Gesetze und Rechtsverordnungen aus dem Bundesbereich sind in der folgenden Abbildung beispielhaft dargestellt. Die Struktur der Vorschriften ist in den Ländern sehr ähnlich.

 

Wichtige Rechtsvorschriften des öffentlichen Dienstrechts* 

 

Beamtenrecht als Teil des Verwaltungsrechts

Beamtenrechtliche Dienstverhältnisse sind vollständig aus dem Privatrecht ausgegliedert. Das Beamtenrecht als Teil des öffentlichen Rechts gehört zum besonderen Verwaltungsrecht. Damit sind grundsätzlich alle Prinzipien, die für allgemeines Verwaltungshandeln gelten, auch im öffentlichen Dienstrecht zu beachten und einzuhalten.

Zu diesen Prinzipien für allgemeines Verwaltungshandeln zählt z. B. der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (die Verwaltung ist an Recht und Gesetz gebunden) ebenso wie die Sozialstaatlichkeit (Verpflichtung zur Daseinsvorsorge, Versorgung mit grundlegenden Lebensgütern wie etwa Wasser und Energie). Das Demokratieprinzip erfordert eine Legitimation staatlichen Handelns.

 

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